Cómo hacer que la transparencia se cumpla

Durante años, parte de esa respuesta estuvo dentro de Bosco, una herramienta informática utilizada para valorar el acceso a esta ayuda. El sistema procesaba datos personales y participaba en decisiones con impacto directo en la vida de miles de personas. Sin embargo, su funcionamiento no era transparente: ni las personas afectadas ni las organizaciones que pidieron explicaciones lograban conocer el código ni los criterios aplicados para determinar quién cumplía los requisitos.

La Fundación Civio detectó errores que podían dejar fuera a personas vulnerables. Pidió explicaciones, reclamó acceso al código para entender cómo funcionaba el sistema y acabó litigando durante años, hasta llevar el caso al Tribunal Supremo. La batalla no era solo técnica: lo que estaba en juego era si una administración puede usar herramientas automatizadas para gestionar derechos sociales sin permitir que la ciudadanía compruebe cómo funcionan.

El Supremo terminó dando la razón a Civio y obligó a la Administración a darle acceso al código fuente de Bosco. El caso no importa solo por el bono social eléctrico. Importa porque plantea una pregunta más amplia: cuando una herramienta pública participa en decisiones que afectan a derechos o ayudas, ¿quién puede fiscalizarla? Y, sobre todo, ¿qué ocurre cuando la ley reconoce el derecho a acceder a información pública, pero la Administración se resiste a entregarla?

Un derecho reconocido, pero difícil de ejercer

En España, el derecho de acceso a la información pública está reconocido desde la aprobación de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Sobre el papel, cualquier persona puede solicitar información a las administraciones y recibir una respuesta. En la práctica, sin embargo, acceder a determinados datos sigue siendo complicado.

Los obstáculos son variados: administraciones que no responden, información entregada de forma incompleta, documentos en formatos difíciles de reutilizar, bases de datos fragmentadas o respuestas que llegan tarde, cuando el interés público de la información ya se ha debilitado. En otros casos, el problema no es solo acceder a un documento, sino comprender sistemas administrativos cada vez más técnicos.

Los datos del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno reflejan esa dificultad. En 2025 se registraron 2.767 reclamaciones ante este órgano por problemas de acceso a la información en poder de la Administración, un 40% más que el año anterior. Buena parte de esas reclamaciones tuvieron un origen concreto: el silencio administrativo. Es decir, la falta de respuesta.

Para Severiano Fernández Ramos, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Cádiz y especialista en transparencia, ese silencio se ha convertido en un problema estructural. “Las Administraciones públicas están aprendiendo que el silencio administrativo no tiene consecuencias”, explica. No responder, en la práctica, puede funcionar como una forma eficaz de bloquear el acceso a la información.

Concepción Campos, presidenta del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, también señala la existencia de un problema cultural y organizativo dentro de la Administración. En declaraciones a la Revista Haz, reconoce que las instituciones siguen atrapadas en una lógica de tramitaciones largas y acumulación documental: “Vivimos ahogados en papel —ahora en formato digital—, en tramitaciones infinitas”. Al mismo tiempo, defiende que la tecnología puede ayudar a mejorar el sistema si se utiliza para facilitar la publicación, la búsqueda y el acceso a la información pública.

Los expertos coinciden en otro punto: el sistema tiene todavía pocos mecanismos eficaces para obligar a cumplir a las administraciones. El Consejo de Transparencia puede emitir resoluciones, pero sus capacidades coercitivas son limitadas. Eso permite que algunas solicitudes queden bloqueadas durante meses o años, incluso cuando los órganos de control reconocen que la información debería entregarse.

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El método Civio: investigar, pedir, publicar y litigar

En ese espacio entre el derecho reconocido y el acceso real trabaja Civio. La fundación nació en 2012, impulsada por David Cabo y Jacobo Elosua, con una idea sencilla: hacer que la información pública fuera realmente accesible y útil para la ciudadanía. Su propio nombre remite a lo cívico, a aquello que pertenece a la ciudadanía, y esa idea atraviesa su forma de trabajar. Con el tiempo, y bajo la codirección de Cabo y la periodista Eva Belmonte, Civio ha consolidado un modelo híbrido entre periodismo de datos, tecnología, acción legal e incidencia pública.

No funcionan como un medio de comunicación tradicional ni como una ONG convencional. Tal y como explica Olalla Tuñas, miembro del equipo de comunicación de la organización, su trabajo combina periodismo, tecnología y litigio estratégico. Investigan, desarrollan herramientas de datos, formulan solicitudes de información pública y, si la Administración bloquea el acceso, acuden a los tribunales para forzar la entrega de información.

La Fundación no se limita a reclamar que las instituciones sean más transparentes. Su método consiste en detectar zonas opacas, pedir información, analizar datos, construir herramientas para hacerlos comprensibles y publicar los resultados de forma que puedan ser utilizados por periodistas, investigadores, organizaciones sociales o cualquier ciudadano. Cuando las vías administrativas no funcionan, recurren a reclamaciones ante los órganos de transparencia y, si es necesario, a la vía judicial.

El caso Bosco muestra bien esa forma de trabajar. Todo empieza normalmente con una pregunta concreta sobre el funcionamiento de lo público. En este caso: ¿cómo decide el sistema quién recibe el bono social eléctrico? A partir de ahí llegan las solicitudes de información, el análisis jurídico, la recopilación de documentación técnica y las reclamaciones formales ante los órganos garantes de la transparencia. Si la administración deniega el acceso o no responde, Civio litiga. Desde que Civio pidió al Gobierno información sobre el sistema hasta la sentencia del Supremo en 2025 han pasado 7 años de periplo administrativo y judicial.

Ese trabajo exige tiempo, recursos y especialización. Dentro del equipo conviven perfiles distintos: periodistas, desarrolladores, especialistas en datos y conocimiento jurídico. La investigación no se plantea como una suma de tareas aisladas, sino como un proceso conjunto desde el inicio de cada proyecto. Según explican desde la organización, el trabajo incluye reuniones periódicas para compartir avances, dudas y obstáculos, y puede incorporar perfiles específicos cuando una investigación lo requiere.

Antes de publicar, la organización revisa los datos y somete los contenidos a controles internos y externos al proyecto. La fase final incluye la edición, supervisada por la dirección de Civio, y el diseño de una estrategia de difusión. Este último punto es clave: Civio no solo publica en su web, sino que colabora con medios y organizaciones para ampliar el impacto de sus investigaciones.

La parte judicial es importante, pero no agota el método. Una sentencia favorable no garantiza por sí sola que la información llegue completa, en plazo y en condiciones útiles. Por eso, Civio insiste en una fase posterior, igual de compleja: vigilar el cumplimiento, verificar si la administración realmente cumple.

Convertir datos dispersos en información pública útil

Otra línea de trabajo de Civio ha consistido en ordenar información que ya era pública, pero que en la práctica resultaba inaccesible o difícil de analizar. El Indultómetro es uno de los ejemplos más conocidos. La información sobre los indultos concedidos en España estaba publicada en el Boletín Oficial del Estado, pero dispersa y sin una estructura que permitiera detectar patrones, comparar gobiernos o analizar tendencias históricas.

La herramienta de Civio recopila y clasifica los indultos publicados desde 1996, lo que permite observar con mayor claridad cómo se utilizaba esa medida de gracia. Entre otros datos, ha hecho visibles los indultos relacionados con delitos de corrupción desde los años noventa (identificó más de 200) ayudando a visibilizar decisiones que hasta ese momento pasaban casi desapercibidas.

La herramienta contribuyó a aumentar el escrutinio público y mediático sobre los indultos, y responsables institucionales reconocieron su utilidad. Juan Bravo Rivera, subsecretario de Justicia entre 2012 y 2014, llegó a señalar: “Ahora mismo tienes El Indultómetro, que no existía […] Hay muchos espacios de gestión pública que antes se tramitaban poco, discretamente, y ahora hay más transparencia y más foco mediático expuesto por ellos”.

Consecuencia o no de esta herramienta, el número de indultos concedidos se ha reducido significativamente en los últimos años. Lo que sí puede sostenerse es que El Indultómetro ha transformado información formalmente pública, pero difícil de usar, en una base de datos accesible que facilita el control ciudadano y periodístico.

Ese matiz es importante para entender el tipo de impacto que persigue Civio. No siempre se trata de producir un cambio legal directo o una consecuencia inmediata. A veces la contribución consiste en hacer visible un fenómeno, facilitar que otros actores lo investiguen y elevar el coste político de decisiones que antes pasaban desapercibidas.

En el ámbito de contratación pública, por ejemplo, la organización ha trabajado en proyectos para rastrear adjudicaciones y detectar patrones poco transparentes en el gasto público. En 2016 publicó Quién cobra la obra una investigación basada en 8.058 contratos de obra pública publicados en el BOE entre 2009 y 2015, que sumaban casi 39.000 millones de euros y mostraban las dificultades para seguir el recorrido completo de los contratos con la información disponible. Esa línea continuó después con investigaciones sobre contratación de emergencia durante la pandemia.

A partir de ese trabajo, Civio elaboró propuestas para reforzar la transparencia en la reforma de la Ley de Contratos del Sector Público. Según la propia organización, algunas de esas recomendaciones llegaron al Congreso en forma de enmiendas y terminaron incorporadas, de manera directa o indirecta, a la ley aprobada en 2017. Entre las ideas defendidas estaban ampliar la información pública disponible durante todo el proceso de contratación y reforzar los mecanismos de supervisión, aunque el cambio normativo no puede presentarse como consecuencia exclusiva de su intervención.

Los informes de Civio permiten dimensionar parte de su actividad. En 2025 mantenía seis procedimientos judiciales abiertos, ganó en el Supremo el caso Bosco –desde su nacimiento, ha ganado cuatro juicios– y documentó más de un millar de resoluciones de transparencia ignoradas por administraciones públicas. Ese mismo año lanzó dos nuevas herramientas que resumen bien su forma de trabajar: un simulador para entender el algoritmo que influye en los permisos de salida en prisiones y el Decretómetro, que permite seguir desde 1996 cómo se han usado los decretos ley, cuántas páginas ocupan y cuántas normas modifican.

El trabajo de la organización ha recibido también reconocimiento externo. Civio ha sido distinguida con premios nacionales e internacionales como el Premio Rey de España de Periodismo, el Premio Gabriel García Márquez, los Sigma Awards y los Data Journalism Awards, por investigaciones y proyectos vinculados al periodismo de datos, la transparencia y la rendición de cuentas.

Un modelo financiado por socios

La capacidad de Civio para sostener este tipo de investigaciones depende también de su modelo económico. Según su informe de gestión de 2025, la fundación cerró el año, a falta de cuentas definitivas y auditadas, con unos ingresos estimados de 505.800 euros y unos gastos de 509.200 euros, lo que supone un déficit de unos 3.400 euros. El 42% de sus ingresos procedió de donaciones de socios y aportaciones puntuales, alrededor de 216.000 euros, y la organización cerró el año con 2.297 socios y socias recurrentes.

Buena parte de su crecimiento llega a través de campañas vinculadas a investigaciones concretas, colaboraciones con medios y difusión en redes sociales. También consigue apoyo cuando determinados casos, como Bosco, generan debate público y visibilidad. La organización defiende que diversificar ingresos es una forma de proteger su independencia editorial.

Además de las cuotas de socios, Civio recibe financiación de fundaciones europeas y subvenciones vinculadas a proyectos de transparencia, innovación cívica y periodismo de datos. Sus cuentas son públicas y forman parte de esa apuesta por la rendición de cuentas que exige a las instituciones. Aun así, desde la propia organización reconocen que mantener un modelo independiente en un contexto de polarización y desinformación sigue siendo complicado.

El equipo es reducido –actualmente, unas diez personas–, y eso obliga a priorizar. No todos los problemas de transparencia pueden investigarse, no todas las solicitudes pueden convertirse en litigios y no todos los datos públicos pueden transformarse en herramientas útiles.

Transparencia no es solo publicar

El trabajo de Civio también apunta a una discusión más amplia: qué significa realmente ser transparente. Publicar información no siempre equivale a garantizar el acceso. Un documento puede estar disponible, pero escondido en una web difícil de encontrar. Una base de datos puede existir, pero en un formato que impide su reutilización. Una respuesta administrativa puede llegar, pero hacerlo tarde o de forma incompleta. Un sistema automatizado puede aplicar una norma, pero sin permitir que nadie compruebe cómo lo hace.

Carlos Elías, catedrático de Periodismo de la Universidad Carlos III considera que esta opacidad  condiciona la calidad del ecosistema informativo. Cuando no existe acceso claro a los datos público, aumenta el espacio para rumores, filtraciones interesadas o teorías conspirativas. “La opinión pública necesita relatos; si no se los dan, los busca en otras fuentes”, advierte.

Esa falta de acceso afecta también a la capacidad del periodismo para fiscalizar al poder político. “Todo lo que sabemos sobre corrupción se sabe por el periodismo”, afirma. Pero esa fiscalización depende de que existan datos, documentos y procedimientos accesibles. Sin ellos, la rendición de cuentas se debilita.

En ese punto, las organizaciones especializadas en transparencia cumplen una función intermedia. No sustituyen a la Administración ni resuelven por sí solas los déficits del sistema, pero pueden actuar como palanca. Fernández Ramos las define como un “revulsivo”: entidades capaces de señalar fallos, impulsar reclamaciones y poner sobre la mesa debates que de otro modo quedarían fuera de la agenda pública.

Campos Acuña, responsable del CTBG, también reconoce el papel de la sociedad civil en el ecosistema de transparencia. Desde una perspectiva institucional, considera que estas organizaciones permiten “pulsar la realidad con mayor certeza” y aportan una mirada complementaria a la de los órganos públicos. De hecho, sitúa la colaboración con este tipo de organizaciones como uno de los ejes estratégicos de su mandato y anticipa un papel creciente en el futuro del sistema.

El último obstáculo: cumplir

La historia vuelve así al punto de partida: una persona que pide una ayuda pública, un periodista que busca datos sobre contratación, una organización que intenta analizar indultos o un ciudadano que solicita información pública se encuentran con el mismo problema: el derecho a saber existe, pero ejercerlo puede exigir una insistencia desproporcionada.

Bosco lo muestra con claridad. Después de años de solicitudes, recursos y una sentencia favorable del Tribunal Supremo, Civio sostiene que todavía no ha recibido el código fuente del sistema. Esa situación resume uno de los grandes límites de la transparencia en España: reconocer un derecho no basta si no existen mecanismos eficaces para hacerlo cumplir. Las organizaciones independientes pueden abrir camino, presionar y visibilizar problemas, pero no sustituir a una Administración transparente por defecto.

En su comunicado más reciente sobre el caso, Civio denuncia que, ocho meses después de la sentencia, sigue sin acceso al código de Bosco y que ha tenido que pedir formalmente la ejecución del fallo. También advierte de que algunas administraciones se resisten a aplicar la doctrina del Supremo y obligan a los ciudadanos a acudir de nuevo a los tribunales para hacer valer derechos de acceso ya reconocidos.

Ganar el derecho a saber fue solo una parte. La otra es conseguir que se cumpla, y Civio no se va a dar por vencida, advierte la la organización.